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东卫视点 | 郝春莉、王政君:企业合规不起诉与律师辩护



      编者按:2021年6月3日,最高人民检察院、司法部、财政部、生态环境部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、中华全国工商业联合会、中国国际贸易促进委员会联合出台了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》,该“意见”必将为有效预防企业违法犯罪,助力经济社会高质量发展发挥重要作用。鉴于此,近日东卫律师事务所郝春莉主任律师、东卫管委会主任王政君联合撰写了《企业合规不起诉与律师辩护》一文。现将该文全文刊发,以飨读者。


本文作者

                                                

                                                          东卫所主任  郝春莉                                                                东卫所管委会主任  王政君


  企业合规不起诉制度的价值目标

作为一种督促涉罪企业依法合规经营、完善公司风险管控体系、避免再次犯罪的激励制度,企业合规不起诉,是指由检察机关主导,对于符合一定条件的单位犯罪案件,督促涉刑企业建立健全合规管理体系,在其承诺或者实施有效合规计划的前提下,在一定的监管考察期届满后经考察合格,由检察机关对其作出不起诉决定。检察机关作为国家公诉机关,对涉嫌刑事犯罪的案件,主要有三种处理方式:一是依法提起公诉;二是根据具体案情作出不起诉决定;三是在被告自愿认罪的情况下,建议法院做出刑事宽大处理建议,比如认罪认罚制度。从性质上讲,企业合规不起诉属于相对不起诉的范畴。(一)域外立法例中的暂缓起诉协议制度企业合规不起诉制度,最早始于美国暂缓起诉协议制度,属于英美法中协商诉讼制度在涉企犯罪领域中的具体运用形态,其制度设计的价值目标在于,将暂缓起诉作为一种激励措施,督促涉及经济犯罪的企业以完善合规管控体系换取刑事上的宽大处理,进而激励企业实现持续合规经营。该制度的具体运作,起于美国国会1977年通过的美国《反海外腐败法》(FCPA)。该法包括反贿赂和会计条款,目的在于禁止美国个人和商业机构、在美国证券交易所上市或者需要定期向证交会提交报告的美国和外国上市公司(发行人)以及在美国境内经营的外国个人及法人,为获得或保留业务而向外国官员支付腐败款项。同时,美国司法部和证交会共同制定《反海外腐败法执行指南》,要求与美国有关的各企业主动与司法部合作。美国司法部在执行《反海外腐败法》时,往往通过长臂管辖将全球范围内与美国有关的企业都纳入其管辖,不仅可以对相关企业和个人进行调查,而且可以根据《美国联邦刑事诉讼规则》决定对相关企业和个人作出起诉、不起诉、附条件不起诉以及罚款等实质性处理。为了遏制企业商业贿赂行为,法国议会于2016年通过了《萨宾第二法案》,以强化企业实施强制性合规制度为目标,正式确立了具有法国特色的暂缓起诉制度。根据该法案的规定,检察机关在与涉嫌商业贿赂的企业进行庭前认罪答辩(CRPC)的基础上,可以达成附条件的刑事和解协议,即基于公共利益的司法协议CJTP)制度,又被视为法国式的暂缓起诉协议制度。(二)我国企业合规不起诉制度的独特价值作为市场经济发展重要支柱之一的民营经济,在保障就业、创造税收等方面日益发挥着举足轻重的作用,加强对民营经济和民营企业家的特殊保护成为一项重要的国家政策。在优化营商环境的价值目标下,对涉及经济犯罪的民营企业及其负责人提起诉讼,尽管可以体现“罪刑法定、罪责自负”刑事法原则,但其中引发的负面影响不容忽视。在刑事司法领域,针对涉及经济犯罪的民营企业,如何实现企业依法合规经营,避免“办理一个案件,搞垮一个企业”,业已成为一种刑事司法理念中的共识。20213月最高检的两会工作报告中明确提出:平等保护国企民企、内资外资、大中小微企业。积极、稳慎试点,对民营企业负责人涉经营类犯罪,依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议;督促涉案企业合规管理,做好依法不捕、不诉、不判实刑的后半篇文章在上述价值目标的指引下,从20203月起,最高检在上海浦东、金山,江苏张家港,山东郯城,广东深圳南山、宝安等6家基层检察院,试点开展企业犯罪相对不诉适用机制改革,对犯罪民营企业探索适用合规不起诉制度,督促涉刑企业通过全面整改完善合规管控体系,提升企业依法合规经营管理水平,确保其在依法合规的前提下从事生产经营,使其健康回归社会。企业犯罪相对不诉适用机制改革探索,在我国经济发展的特定阶段具有独特的社会价值与经济价值。


  改革试点中企业合规不起诉的模式选择


尽管我国刑事诉讼法确立了相对不起诉制度与认罪认罚从宽制度,但是尚未建立对涉及经济犯罪的企业以合规体系建设为条件的不起诉制度。从各地检察机关关于企业合规试点探索的情况来看,在具体司法实践中,检察机关大致形成了两种企业合规不起诉的操作模式:一是“相对不起诉+检察建议模式;二是附条件不起诉模式。(一)相对不起诉+检察建议模式1. “相对不起诉+检察建议模式的实践形态  由于对企业合规不起诉缺乏明确的法律依据,为了防止试点工作逾越法律边界,司法实践中,部分检察机关充分发挥现有工具箱中检察建议的作用。根据目前的法律规定,检察机关可以在作出不起诉决定的同时,向涉罪企业发出检察建议,督促企业采取相应的整改措施,建立健全合规经营体系与相应的管理制度,制定合规经营计划,设置专门的合规管控团队,全面落实风险防控措施,进而实现企业真正的合规经营。(1)上海市长宁区检察院与无锡市新吴区人民检察院的实践模式上海市长宁区检察院对一批涉嫌虚开发票的企业及经营者采用相对不起诉+检察建议的方式,在对涉罪企业不起诉的同时,建议税务机关帮助辅导涉罪企业开展刑事合规管理。江苏省无锡市新吴区人民检察院对一家涉嫌虚开增值税专用发票的科技创新型民营企业作出相对不起诉决定后,同时对该公司发出《检察建议书》,要求该公司建立并完善刑事合规制度。(2)最高检适用认罪认罚从宽制度指导案例中的实践模式最高检指导案例《无锡F警用器材公司虚开增值税专用发票案》一案的要旨认为,民营企业违规经营触犯刑法情节较轻,认罪认罚的,对单位和直接责任人员依法能不捕的不捕,能不诉的不诉。检察机关应当督促认罪认罚的民营企业合法规范经营。拟对企业作出不起诉处理的,可以通过公开听证听取意见。对被不起诉人(单位)需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的,应当依法提出检察意见,移送有关主管机关处理。2.“相对不起诉+检察建议模式适用中存在的问题相对不起诉+检察建议模式,通常是在检察机关在作出相对不起诉决定后,向涉罪企业或者行政监管部门发出要求企业进行合规整改的检察建议书或者检察意见。尽管该种模式没有突破目前法律制度框架,但在具体运用中存在三个较为明显的不足。(1)合规激励效果不足从合规不起诉的激励效果来看,在检察机关已经作出相对不起诉决定后,在涉罪企业已经免除刑责的情况下,其执行检察建议的动力会大打折扣,在一定程度上削弱了设置合规不起诉制度的初始目标。(2)检察建议的强制作用具有局限性由于检察建议具有的强制作用有限,在对涉罪企业作出不起诉决定后,如果涉罪企业并未认真按照检察建议的要求建立并完善相应的合规管控制度体系,而是采取敷衍了事的做法,此时检察机关是否需要重新提起公诉,实践中存有争议。对此,有学者建议,在符合公益诉讼条件的,检察机关可以对企业提起公益诉讼,但目前司法实践中并无前例可循。(二)附条件不起诉模式1.附条件不起诉的实践形态在企业合规试点工作实践中,部分检察机关采取了附条件不起诉的模式,该模式通常认为是在借鉴西方国家暂缓起诉协议制度的基础上发展而来。由于附条件不起诉采取的是“先考核后决定”的方式,相比“相对不起诉+检察建议模式,具有更好的激励效果。对于做出合规整改承诺的涉罪企业,如果经评估其监管考察期内执行整改方案已经取得预期效果,由检察机关作出不起诉决定作为合规激励。综合目前试点工作中的实践情况,在附条件不起诉模式构造中,部分检察机关通过制定各具特色的试行规程,设置了附条件不起诉操作的基本流程,归纳起来主要包括:企业认罪认罚、涉罪企业出具合规整改承诺书、制定合规整改具体方案(或者签署合规监管协议)、设置合规监管考察期、由律师、会计师、税务师等专业人员组成的合规独立监控人或者合规监督员进驻企业、考察期届满公开听证、作出是否不起诉决定等。(1)浙江省岱山县人民检察院制定《涉企案件刑事合规办理规程(试行)》。根据该规程的规定,对于认罪认罚的涉罪企业承诺进行合规整改,在完成规程规定的整改要求并经评估验收合格后,根据公开听证会情况,可以在律师见证下由人民检察院与涉罪企业签署认罪认罚具结书,进而由检察机关作出相应的不捕、不诉等处理决定。(2)深圳市龙华区人民检察院提出法益修复的概念,并制定《关于对涉民营经济刑事案件实行法益修复考察期的意见(试行)》。根据该意见的规定,对移送审查起诉的涉民营经济案件,犯罪嫌疑人有修复受损法益意愿的,由犯罪嫌疑人提出合规整改方案对被侵害的法益进行修复,并由检察机关在法定审查起诉期间内设置整改考察期;期限届满之后,根据涉罪企业整改情况,由检察机关进行相应的考核评估,并据此作出相对不起诉或者提出从轻处罚的建议。(3)辽宁省检察院等十机关联合制定了《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》。该意见具有较强的可操作性,主要包括三个方面核心内容:一是尽管没有明确提出独立监控人的概念,但在合规考察期内,涉罪企业应当聘请律师、会计师、税务师等专业人员参与合规计划的执行与评估,并独立发表意见;二是对类罪的合规考察主体和重点考察内容做出了较为具体的规定,其中包括污染环境罪、破坏自然资源罪、生产、销售伪劣产品罪、走私犯罪、银行保险企业犯罪、地方金融组织犯罪、税收犯罪、商业贿赂、扰乱市场秩序犯罪等;三是对拟作不起诉决定的合规案件,检察机关对不起诉进行公开审查时,应当邀请行政监管机关、参与合规考察的专业人员参加,全面审查涉罪企业合规计划实施情况,并据此做出是否不起诉决定。(4)深圳市宝安区人民检察院首创企业刑事合规独立监控人制度。独立监控人,是指受涉罪企业委托,对企业刑事合规情况进行调查、规划、监督的专业机构。宝安区司法局印发的《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定(试行)》,明确独立监控人从律师事务所中选任并纳入名录库,其主要职责是就企业刑事合规情况进行调查,协助涉罪企业制定合规计划以及协助区人民检察院监督合规计划的执行,并针对其履职情况、企业刑事合规建设出具阶段性书面监控报告,作为人民检察院作相应处理决定的参考。2.附条件不起诉模式适用中存在的问题   尽管附条件不起诉模式相比检察建议模式具有明显的激励效果,但在司法实践的具体适用中经常陷入无法可依、无例可循的窘境。(1)关于附条件不起诉的法律依据问题在我国现有刑事诉讼法框架内,附条件不起诉是为犯罪情节轻微的未成年人量身定做的一种特殊制度,企业合规不起诉并不在法定附条件不起诉制度的调整范围之内。如果全面推行企业合规附条件不起诉模式,未来需要在刑事诉讼立法中重新构造一种特殊的企业合规附条件不起诉制度。(2)关于合规监管考察期计入审查起诉期限的问题在附条件不起诉模式中,只有涉罪企业在设定的监管考察期内完成符合要求的合规整改计划,检察机关经过考核评估后,才能作出起诉与否的决定。因此,从法理上讲,合规监管考察期应当计入审查起诉的法定期限,否则超过法定审查起诉期限,检察机关作出的不起诉决定将违反《刑事诉讼法》第172条的规定。根据《刑事诉讼法》第172条的规定,人民检察院对于移送起诉的案件,审查起诉的期限为1个月,重大、复杂案件可以延长15日;根据第175条的规定,两次退回补充侦查后,审查起诉期限的上限为6个半月的时间。在改变管辖的情况下,审查起诉期间最长不超过8个月。故此,从刑事诉讼法规定上看,监管考察期的时间最长为8个月。在检察机关的试点工作实践中,不同的检察机关设置了时间长短不一的监管考察期,比如深圳市宝安区人民检察院设置的监管考察期为1-6个月;深圳市南山区人民检察院设置的监管考察期为6-12个月。根据刑事诉讼法的上述规定,在监管考察期间超过8个月时,检察机关再做出不起诉决定时,已经超过现行法定审查起诉期间。如果监管考察期限设定在8个月以内,是否足以评估涉罪企业已经符合监管整改的要求,进而真正实现合规不起诉的价值目标,成为司法实践中颇具争议的问题。(3)认罪认罚制度作为附条件不起诉前提条件的问题在试点工作实践中,大部分检察机关均将涉罪企业认罪认罚并且签署认罪认罚具结书作为适用合规不起诉的前提条件,其理由在于,如果涉罪企业拒不认罪,则表明其不具有接受合规监管整改的意愿。但问题是,鉴于认罪认罚从宽制度针对的是可能处以3年以下的轻微刑事案件,并且通常适用速裁程序。根据《刑事诉讼法》第172条的规定,适用速裁程序的认罪认罚案件,审查起诉的期限最长为15日。此时检察机关可以设置的监管考察期最长只有15日,根本无法考核评估涉罪企业是否满足监管要求。由于认罪认罚从宽制度与合规附条件不起诉制度,在目标取向、制度功能上存在质的区别,故此,在附条件不起诉的制度设计中,从涉罪企业认罪悔罪具有接受合规整改意愿的角度出发,可以设置涉罪企业的认罪作为适用合规不起诉的前提条件,但其与现行的认罪认罚从宽制度应分属于不同的制度体系。(4)关于考察期内的合规监管主体设定问题在附条件不起诉模式中,经过一个合理的考察期内的合规监管,使涉罪企业建立完善的合规制度体系并能有效执行,是合规不起诉制度的核心价值目标。综合试点工作的情况,监管主体的设定,主要有三种模式:一是由检察机关作为合规监管主体,涉罪企业定期向其报告执行合规计划的情况;二是由行政监管机关担任监管主体,即由检察机关委托相关行政监管部门对企业执行合规整改计划的情况进行监管,比如税务机关、市场管理机关、证监会、银保监会等;三是设置由第三方担任的独立监控人进行监管,独立监管人通常由涉罪企业聘请律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等专业机构组成。根据企业合规试点工作的具体情况,三种模式各有利弊。由检察机关作为监管主体,可能面临需要投入大量司法资源的问题,检察机关人力物力无法充分保障,此种做法很难形成稳定可持续的运行模式。由检察机关委托行政监管部门进行合规监管,在企业已经涉及犯罪时,行政监管部门通常缺乏参与的积极性,同时检察机关与行政监管部门因不存在隶属关系,在其没有法定职责的情况下,相互之间存在较高的协调成本。采用聘请外部专业机构作为独立监控人的模式,由于聘请独立监控人的报酬通常由涉罪企业支付,在一定程度上可能产生“利益输送”的消极效果。从国际经验来看,在综合利弊分析的基础上,大部分国家采用了聘请专业机构作为独立监控人的模式。202163日,最高检联合司法部、财政部等8个部(委、局、会)共同出台了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》,明确要求人民检察院在办理涉企犯罪案件时,对符合企业合规改革试点适用条件的,交由第三方监督评估机制管理委员会选任组成的第三方监督评估组织,对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察,并考察结果作为人民检察院依法处理案件的重要参考。


  企业合规不起诉辩护中的几个关键问题


企业合规不起诉作为一项尚处于改革探索阶段的司法举措,许多实务操作缺乏明确的法律依据,各地试点的模式各具特点,没有形成相对统一的模式,故此,律师在合规不起诉业务中,应当根据各地试点检察机关的具体要求有针对性开展律师辩护,以期取得较为理想的辩护效果。(一)企业合规不起诉的适用对象我国刑事诉讼法中关于相对不起诉制度,主要是适用犯罪情节轻微、依照刑法规定无需判处刑罚或者免除刑罚的案件,因此,在企业合规不起诉试点中,出于突破现有法律框架的担心,大多数检察机关均将适用合规不起诉的案件确定为涉罪企业负责人以及直接责任人员依法应当判处3年以下有期徒刑的案件。比如,南京市建邺区人民检察院《关于涉企犯罪案件中适用认罪认罚从宽推进企业合规的实施意见(试行)》中规定,可能被判处三年有期徒刑以下刑罚,在考察期满后,企业全部完成整改方案的,并符合刑法、刑事诉讼法关于相对不起诉条件的,方可以依法做出不起诉决定。再比如,深圳市龙华区人民检察院《关于对涉民营经济刑事案件实行法益修复考察期的意见(试行)》,合规不起诉主要适用于以法益侵害不大、易于修复的案件;可能判处十年以上有期徒刑的刑事案件,一般不适用该意见。因此,对于犯罪嫌疑人宣告刑可能超过三年的涉企案件,通常无法纳入合规不起诉制度之中。此时尽管可能无法实现通过合规不起诉使涉案企业出罪的目标,但律师应当积极收集涉罪企业可以通过合规整改对实现“六稳”“六保”具有重要意义的相关证据,可以依照认罪认罚从宽制度,为涉罪企业负责人及相关管理人员争取较为宽缓的刑事处理。(二)企业合规不起诉适用的前提条件在试点工作实践中,大部分检察机关均将涉罪企业认罪认罚并且签署认罪认罚具结书作为适用合规不起诉的前提条件。最高检在其发布的指导案例《无锡F警用器材公司虚开增值税专用发票案》一案的要旨中指出,企业违规经营触犯刑法情节较轻,认罪认罚的,可以拟作不起诉处理。深圳市龙华区人民检察院印发的《关于对涉民营经济刑事案件实行法益修复考察期的意见(试行)》中规定,对适用合规不起诉的案件,犯罪嫌疑人认罪认罚是应当满足的程序要件之一;浙江省岱山县人民检察院制定《涉企案件刑事合规办理规程(试行)》、南京市建邺区人民检察院《关于涉企犯罪案件中适用认罪认罚从宽推进企业合规的实施意见(试行)》均有同样的要求。同时,最高检《关于开展企业合规改革试点工作方案》明确要求,开展企业合规改革试点要与依法适用认罪认罚从宽制度和检察建议、依法清理“挂案”、依法适用不起诉结合起来。尽管认罪认罚从宽制度与企业合规不起诉制度二者在制度价值目标与功能上存在明显差异,理论界对于实践中二者的“交叉重叠”也颇有争议,但因目前试点阶段尚无明确法律规定的情况下,律师从事企业合规不起诉辩护业务,应当根据办理案件的试点检察机关的要求,认真做好涉罪企业认罪认罚的相关工作,以便顺利启动合规不起诉程序。(三)律师介入企业合规不起诉程序的时点各地企业合规试点的检察机关均在审查起诉阶段适用合规不起诉制度,根据《刑事诉讼法》关于立案管辖的规定,涉企犯罪案件一般由公安机关负责立案侦查,但是在案件进入审查起诉阶段之前,公安机关在侦查阶段通常会对涉嫌犯罪的企业采取“查、冻、扣”措施,尤其是在对涉罪企业负责人采取超期羁押的情况下,会造成涉案企业的经营长时间处于“停摆”状态,实际上已经对涉案企业造成了“致命损伤”,此时即使检察机关启动合规不起诉程序,涉案企业短期也很难恢复正常经营,可能致使合规不起诉制度预设的价值目标落空。故此,在司法实践中,律师应当在侦查阶段做好为涉罪企业的辩护工作,尤其是在检察机关审查批捕的环节,律师通过积极与涉案企业沟通,对当地政府和行业主管机构进行走访,核实企业的经营情况以及通过合规整改对实现“六稳”“六保”的作用,充分掌握“涉罪企业主观上有合规整改意愿、客观上有合规整改可能”的相关证据,以此为基础与检察机关充分沟通,建议检察机关提前介入侦查程序,及时启动企业合规不起诉程序。(四)关于合规整改方案的制定在司法实践中,检察机关在审查判断是否可以将涉罪企业纳入合规不起诉程序时,除了审查案件本身具有情节轻微的特征以及涉罪企业具有合规整改的意愿外,另外一个重要的考量因素是涉罪企业是否制定了切实有效的合规整改方案。1.根据涉企犯罪类型制定有针对性的合规整改方案根据刑法的规定,我国涉企犯罪主要表现为破坏市场管理秩序与社会管理秩序等经济类犯罪,具体包括生产销售伪劣商品、从事走私、商业贿赂破坏金融管理秩序以及危害税收征管、扰乱市场秩序、侵犯知识产权、危害网络安全与侵犯公民隐私、破坏资源环境等犯罪行为。因此,律师应当根据涉案企业具体涉及的犯罪类型,结合相关行政监管法规,指导企业制定有针对性的合规整改方案。比如涉税犯罪,需要根据税收征管相关合规要求,将有关税收法律、法规、部门规章、规范性文件的相关要求纳入相应的合规整改方案,形成具有可操作性的作业手册。2.建立健全内控管理制度与流程运行机制合规整改方案应当梳理企业内控体系中存在的管理漏洞与流程缺陷,使日常经营管理体系、财务管理控制体系、合规监控体系在一体化架构下形成相互制约监督的机制,通过的完善作业流程,实现合规管理控制的有效闭环。3.建立并完善风险识别机制与危机处置机制合规整改方案中应当建立并完善风险预警与识别机制以及危机处置机制,风险识别机制应当确保自下而上风险报告流程和自上而下的风险监管流程的顺畅运行,危机处置机制应当确保企业在发生违规行为时及时启动补救措施与整改程序,包括对违规行为及相关责任人员的内部调查、对违规人员的处理、管理流程缺陷的评估与改进、合规计划与实施流程的优化等,进而将违规风险引发的不利后果及损失降到最低。4.合规整改方案的可执行性企业合规整改方案应当具有可执行性,包括区分不同的执行阶段,每一阶段的实现目标、具体工作任务、评价指标,定期向检察机关汇报并由检察机关或者其委托的行政机关进行阶段性评估,阶段性评估后的优化措施。比如根据检察机关设定的监管考察期限,企业可以按月或者季度将整改方案中具体内容进行分拆,形成每一阶段的具体工作任务,检察机关可以定期进行督导评估,确保合规整改方案的各项承诺真正落实执行。(五)关于听证程序根据《关于开展企业合规改革试点工作方案》的要求,对符合刑事诉讼法规定的不起诉案件,做到应听证尽听证。在试点实践中,尤其在附条件不起诉模式中,检察机关对于拟作出不起诉决定的,通常会采取公开听证的方式,由侦查机关、有关行政监管机关、被害人及其代理人、行业协会、商会等各方共同对涉罪企业的合规整改方案进行评估,在听取各方意见的基础上,做出是否不起诉的决定。因此,律师应当指导涉罪企业做好相关审查评估材料,根据整改过程中检察机关、相关行政监管机关的提出的具体整改要求,结合合规整改方案或者监管协议撰写合规自查报告,认真总结每一阶段合规整改方案的执行情况,如实体现涉罪企业合规整改的真实效果。